界面新闻记者 | 蔡星卓

界面新闻编辑 | 刘海川

据报道，十四届全国人大常委会第十一次会议于2024年9月10日至13日在北京举行，文物保护法修订草案拟提交三次审议。

据中国人大网，2024年6月，十四届全国人大常委会第十次会议对文物保护法修订草案进行了二次审议。会后，《中华人民共和国文物保护法（修订草案二次审议稿）》向公众征求意见，于7月底结束。在中国人大网公开征求意见期间，共收到2593人提出的10883条意见，另外收到来信43封。社会公众主要就完善文物定义、加强不可移动文物保护、完善民间收藏文物管理等提出了意见建议。

此前的2023年10月，十四届全国人大常委会第六次会议对文物保护法修订草案进行了初次审议。此次的草案二审稿（以下简称“二审稿”），通过吸纳各方面的意见建议，明确了加强文物普查、加强文物消防安全管理、鼓励和支持社会力量参与文物保护事业等内容。

文物保护法是文物保护领域的基本法律，它于1982年11月19日由第五届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过，后来分别于1991年、2007年、2013年、2015年和2017年进行了五次修正，2002年作过一次全面修订。现行的文物保护法于2017年11月5日生效。

距离上一次正式修订近21年后，2023年10月20日，文物保护法修订草案提请十四届全国人大常委会第六次会议首次审议。随后，全国人大常委会2024年度立法工作计划于2024年5月8日公布，将文物保护法的修订工作提上日程，在2024年6月继续审议。

二审稿增加总括性制度设计，对热点问题进一步回应

中央民族大学法学院讲师胡姗辰曾参与草案修订相关立法调研项目。“文物保护法是国家文物保护最重要、最基本的立法，它的立场一定要是非常明确的，并且所有条文要兼顾全国适用。”她对界面新闻介绍，此次的全面修订工作从2012年就开始了。

“从2002年到现在，文物的概念、形态和范畴都扩大了很多，文物工作也发生了很大变化。”关于此次修订的时代背景，胡姗辰介绍，从2013年开始，“让文物活起来”的说法就被明确提出。如何在加强保护的基础上让文物更好地发挥其多元价值，也是修法密切关注的问题。另外，公众开始日渐关注如何利用新的科技手段和方式来保护文物。与此同时，随着国力的增强，我国也希望以更积极的姿态参与到文物保护领域国际秩序之中。

胡姗辰介绍，相较于草案一审稿，二审稿在大的结构上没有变化。不过，在总则部分，二审稿解决了一审稿条款逻辑不清晰的情况。比如，总则的第八条在宏观上规定了政府的责任，而这些规定原本穿插在其他条款中。另外，胡姗辰介绍，二审稿还增加了一些总括性制度设计。而有关二审稿对热点问题的回应，胡姗辰认为，二审稿在一审稿的基础上更进一步。

针对此次二审稿的修改动机，胡姗辰认为，首先，它做到了与国家层面大的方针和路线相结合，比如针对新时代文物保护实际的文物工作的22字要求。其次，这些变动都呼应了一些对文物保护来说很重要的方面，如社会力量的参与。二审稿总则增加的第十八条提到，国家健全社会参与机制，调动社会力量参与文化遗产保护的积极性，鼓励引导社会力量投入文化遗产保护。“社会力量在文物保护中的参与在此前就已经呼声很高了，因此二审稿的修改有更好地回应现实。”胡姗辰说。另外，《十四届全国人大常委会立法规划》中制定《历史文化遗产保护法》的计划，也一定程度上影响了二审稿的修改方向。比如一审稿和二审中文物的概念都有变化。另外，一审稿和二审稿都关注了建设性破坏，强调所有具有文化遗产价值的东西都“应保尽保”。

不过，在胡姗辰看来，二审稿仍有不足。比如有关非国有不可移动文物的修缮和保养，涉及利益平衡与补偿的内容，一审稿已经提及政府可以予以补助，但没有强制政府对所有承担了修缮、保养责任的所有权人予以补偿，二审稿仍维持了一审稿的规定。再比如，第四十二条有关因考古活动造成建设单位损失情况的处理，在二审稿中也没有进一步的细化。

另外，胡姗辰表示，对文物保护公益诉讼的规定仍未能充分回应现实需求。比如，二审稿中第九十八条规定仅规定因违反本法造成文物严重损害或者存在严重损害风险，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以依据有关诉讼法的规定提起公益诉讼，将公益诉讼的主体限制在人民法院。然而，实践中，很多环保组织已经依据《中华人民共和国环境保护法》相关规定提起了文物保护公益诉讼，但二审稿并没有将社会组织包含在公益诉讼的主体中，导致文化遗产社会组织仍无法依法提起公益诉讼。

民间文物收藏，在分歧中寻求平衡

对于民间关注较高的民间文物收藏，此次二审稿也在一审稿的基础上进行了修改。不过，胡姗辰说，这一直是一个很有争议的部分。“一部法律的修订是凝聚社会共识的过程，但关于民间文物收藏的部分观念分歧太大，目前并没有一个很好的办法去规范它。”

我国民间文物收藏者是一个庞大的群体，全国工商联民间文物艺术品商会副会长刘亚谏表示，我国民间收藏者的准确数量很难被统计，据《文汇报》2019年的报道，我国现有民间收藏者超过8000万人。

“改革开放40多年来，我国的艺术品收藏市场发展迅猛，大中小城市到县一级，都有规模不等的艺术品商城、古玩城、收藏品市场、民间博物馆以及各种古玩艺术品店铺等，还有各个拍卖机构。” 关于我国艺术品交易成交量，刘亚谏表示，仅从拍卖来看，2023年中国重新成为仅次于美国的世界第二大艺术品市场，销售额约122亿美元（约合人民币884.7亿元）。

在刘亚谏看来，从藏家角度，二审稿虽在民间文物艺术品的保护、收藏、利用、流通方面有修改，但没有从根本上解决问题。他认为，目前的问题主要包括：文物的定义不够严谨、太宽泛；民间文物所有权没有以法来确认；民间文物收藏没有和民间古代艺术品收藏相区别；民间古代艺术品收藏存在法律空缺；国家级和省级文物艺术品鉴定委员会空缺。

上述提到的关于“文物”的定义问题，刘亚谏认为，把文物与古代艺术品未能区分开，把民间收藏的古玩、古董都纳入文物管理，如此宽泛的后果，使文物带有不明确性。保护对象的不明确，便使文保法的实施带有随意性。“多年来，我国的文物执法，时宽时严，出现了不少文物犯罪在认定和执法上的混乱，根源正是在于对文物的界定存在争议和误区。”

文保法对民间文物收藏而言，起到了合法收藏、合法转让的规范作用。“但法是双刃剑，一些不合乎民间文物保护和收藏发展的法条，也对民间文物收藏起到了限制和束缚的副作用。”他认为，在很多情况下，古物、古玩、古艺术品都被当作文物严管起来，这导致民间文物收藏无所适从，这也间接导致了当下民间收藏市场的萧条。

针对民间文物收藏，刘亚谏认为，目前的文保法应更着力于让民间文物“活”起来。落实到具体方式，他认为文保法根本上应以物权法为出发点，规定文物可以多种形式所有。以此为基础，进一步允许民间文物拍卖和市场流通，并形成有管理有流通的机制。

颇具争议：民间文物鉴定如何落实？

在民间文物收藏领域中，文物鉴定一直是一个颇具争议的方面。刘亚谏介绍，我国的民间文物鉴定至今未能形成权威的鉴定体系。目前，我国市场上存在的鉴定机构基本分为三类：民间设立的鉴定机构；各类鉴宝节目及民间公益鉴定活动；拍卖公司的鉴定和一些具有鉴定资质的个人鉴定。在刘亚谏看来，权威鉴定机构的缺失，是古玩艺术品市场的混乱因素之一。

胡姗辰也表示，当前有关法律法规并未对我国民间文物鉴定行业进行明确规范。胡姗辰提到一个案例，即2008年的“吴冠中伪作案”。苏女士以200多万元巨款拍得的艺术大家吴冠中画作《池塘》，却被作者本人认定为赝品。然而，“不保真”条款成为了被告拍卖公司的“保护伞”，最终导致原告苏女士败诉。拍卖公司表示，画家“不能既当运动员又当裁判”，也就是说，艺术家本人及其家属的鉴定结论在诉讼中并无法律效力。胡姗辰认为，这个案例也从侧面了反映了文物鉴定涉及多方利益的复杂性。

从民间文物收藏市场的实际出发，刘亚谏认为，应制定中国民间文物艺术品鉴定立法和管理措施，使鉴定界的乱象走上法制的轨道。“从国家到省级要设立民间文物艺术品鉴定机构，健全鉴定人员的管理和鉴定流程，使之法制化、科学化、规范化。我们也建议鉴定家的资质形成考核监督体系，鉴定者实行严格的负责制。”

不过，在胡姗辰看来，民间文物鉴定并不是一个立即就能得到解决的问题，同时，任何变化都可能带来新的问题。“文物鉴定本身就颇为主观，还受限于鉴定人员个人或时代阶段认知的局限性，再加上技术的发展等，从主观和客观上都很难保证准确，因此国家无法为其背书。”她说，目前，对文物进行鉴定的司法机构虽然存在，但并不针对个人，也不涉及商业，更不适宜扩展到市场鉴定中去。“一般情况下，只有在如文物出境、涉及有关倒卖文物的定罪量刑等情况下，才会对文物进行官方鉴定。”